低效用地如何高效盘活（经济聚焦）

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2021年至2024年，全国单位GDP建设用地使用面积累计下降15.97%，提前一年完成“十四五”预期目标。这一数据的背后，是土地利用方式的根本性转变——从增量依赖到存量挖潜。

截至今年4月底，低效用地再开发试点城市已累计认定低效用地320.18万亩，实施再开发170.47万亩。围绕自然资源部近期发布的一批典型案例，记者进行了调研，看各地如何通过“腾笼换鸟”“筑巢引凤”，将一块块“沉睡”的土地唤醒，为经济社会高质量发展注入新动能。

——编  者

浙江杭州衙前镇推动全域激活——

“无地可用”也有破解之道

浙江杭州萧山区衙前镇，这个以化纤纺织和钢结构产业闻名的工业重镇，一度走到发展的十字路口。镇域开发边界内已建成面积达98%，其中工业用地占比达63%，已无增量空间可用。与此同时，存量用地碎片化、低效化问题突出。

“之前我们村将厂房租赁给企业发展化纤产业，增加村集体收入。但是旧厂房结构老化，有安全隐患，效益也不高。”衙前镇项漾村党委书记项建松说，项漾村旧厂房原来入驻化纤企业18家，每年虽能为村集体带来一定的收入，但税收非常少。

面对“增量枯竭、存量低效”的困局，衙前镇统筹全域，推进覆盖全镇的低效用地再开发。镇政府主导，国企、民企和村集体联合参与，形成合力。

衙前镇将全镇划分为5个特色产业片区和7个再开发单元，因地制宜、多策并举：通过存量工业用地提升改造，提升工业园区内用地强度；通过全域土地综合整治，进一步盘活乡村存量建设用地；利用全国试点政策，在项漾村的集体建设用地上建起了租赁住房，解决了园区职工的居住问题，村集体每年还能增收130余万元。

以项漾小微产业园为例，改造后，总建筑面积从2万平方米增加至7万平方米，容积率从0.8提高到2.5，年租金收入预计超1000万元。

同样，在河北唐山，运河唐人街通过政企联动、高效盘活，改造为“河头老街文化街区”，成为文旅消费的新地标，激发了城市发展的新动能。

点评：衙前镇等地的片区综合开发案例，通过整合乡村低效用地资源，探索资产联动与土地组合供给，提高了生产、生活、生态效益，提升了空间品质和资源资产价值，为城乡融合发展与乡村全面振兴提供了样板。

福建石狮服装智能制造园产业升级——

上下楼就是上下游

一场关于“空间换产业”的变革，在福建泉州石狮服装智能制造园内发生。

改造前，这里是典型的“低小散”工业区。厂居混杂、职住不分，国有与集体土地犬牙交错，破旧的厂房存在诸多安全隐患。“传统模式已经无法满足本地服装制造业智能化转型的需求。”石狮市属国企产投集团负责人说。

在当地政府主导下，一场“国企+民企”协同的立体式改造拉开序幕。通过改扩并举，改造原有107亩旧工业厂房，并利用批而未供存量建设用地新规划400多亩产业园，新建标准厂房采取“大跨度、大平层、大层高、大荷载”设计，满足电商仓储和智能流水线的需求。

招引企业时，当地围绕成衣生产，引入一大批上下游关联企业。一些企业足不出楼，就能找到生产环节的上下游，完成部分制衣环节的产品开发、生产和供应。

在新洲服饰有限公司的智能吊挂车间，工人每完成一道工序，只需把衣服挂上吊挂，便可自动传送到下一个工位。“在园区租金优惠措施激励下，我们把生产厂房改造成了全智能化生产线，生产效率提升近30%。”企业总经理李建松说。

如今，一个“上下楼就是上下游，产业园就是产业链”的新型产业生态圈已然形成。园区已成功招引3个产业上游的纺织辅料项目、33个中游的成衣制造项目和14个下游的电商销售项目。物流企业圆通速递也在此规划了170亩的福建总部，补齐了关键的物流链条。目前，园区厂房已全部租出，预计全年可完成税收3650万元以上。

点评：福建泉州石狮服装智能制造园等地，通过产业重组和功能提升，用空间焕新引领产业升级，实现了从粗放利用向内涵式、集约型转变，有力促进了新质生产力的发展。

湖北武汉向阳村补齐民生短板——

城中村办起教育产业园

在湖北武汉汉阳区江堤街道向阳村，一块闲置多年的集体产业用地上，现代化的教学楼群拔地而起。这个由村集体投资打造的向阳教育产业园，填补了区域教育资源缺口，村集体资产还同时增加了12.6亿元。

2005年，按照武汉市城中村改造政策，向阳村获得了一块约110亩的商业服务业用地。这块地位置优越，但对于刚改制、资金有限、风险承受能力弱的村集体而言，却是一块“烫手山芋”。“我们不敢轻易动用村集体的钱去开发，怕打水漂，也缺乏招商资源和能力。”向阳村相关负责人道出了当时的困境。

转机出现在低效用地再开发试点工作中。汉阳区政府搭建平台，创新采用“政—银—村—企”四方联动模式，为向阳村“牵线搭桥”，引进了一家知名的办学团队，启动了向阳教育产业园项目。

村集体与运营方签订长期租赁协议，获取长期稳定的租金，既保障了村民的长远收益，也避免了传统商业地产同质化竞争的风险。项目建成后将容纳约2000名学生，补上公共服务短板。

武汉向阳村的案例，是盘活存量资源，补齐教育等公共服务功能短板的生动体现。

在四川泸州龙马潭区小市街道，当地通过盘活棚改后产生的闲置零星土地，按照“缺什么、补什么”的原则精准布局，建成了5个公共停车场、4处“微公园”，并将一栋闲置住宅楼改造为集办公、托育、养老于一体的社区服务综合体，将公共服务“嵌入”居民的15分钟生活圈。

点评：武汉向阳村等地通过多方联动实施，盘活存量用地、用房用于建设公共设施，补齐教育、养老等公共服务短板，有助于满足人民日益增长的美好生活需要，促进城乡融合高质量发展。

（点评人：自然资源部自然资源开发利用司副司长莫晓辉）

《 人民日报 》（ 2025年08月26日 10 版）